北约报告声称:必要时可使用核武“先发制人”

  22日媒体披露了一份由北约前高官撰写的报告,该报告呼吁,北约“必须准备进行先发制人的核打击”,以防御其敌对国家使用大规模杀伤性武器。

第四,建立攻防兼备的可信威慑,并与先发制人的军事打击相结合。

  呼吁北约进行大规模改革

刘子奎,上海师范大学非洲研究中心副教授

北约报告声称:必要时可使用核武“先发制人”

传统上,为阻止大规模杀伤性武器扩散,美国采取防扩散,即采取诸如制裁、出口控制等外交和经济手段阻止大规模杀伤性武器扩散。但冷战后,美国无与伦比的军事力量几乎不受任何约束,与此同时,大规模杀伤性武器的扩散加剧,尤其是伊拉克开发核武器计划的曝光,使美国和西方国家领导人意识到核武器扩散到激进和不友好国家的极端危险性。于是,美国提出并实施反扩散战略。1993年12月,国防部长莱斯·阿斯平(Les
Aspin)正式提出“反扩散倡议”(Counterproliferation
Initiative),要求“发展应对新威胁的新军事能力”,强调“将预防和防护相结合”。它标志着美国反扩散战略的正式出台。所谓反扩散,就是“国防部采取包括外交、军备控制、出口控制、情报收集和分析在内的全面行动反击扩散,以确保美国武装部队和利益得到保护”。它强调国防部做好军事准备并增加军事选择作为阻止扩散的工具。据此,许多学者把防扩散与反扩散对立起来。但二者并不对立。从定义看,无论怎么突出军事行动,反扩散与防扩散在许多方面都有重合,克林顿的助理国防部长阿什顿·卡特(Ashton
Carter)就明确反对将反扩散只定义为军事打击的说法。因此,防扩散与反扩散是互补和并存的,不是对立和冲突的。2002年12月,小布什政府公布《反击大规模杀伤性武器扩散国家战略》,把反扩散、防扩散和后果管理结合起来。以此为标志,美国冷战后防扩散、反扩散和后果管理三位一体的防大规模杀伤性武器扩散模式最终得以确立。

  该报告还呼吁,应对北约进行大规模改革,幷在北约、美国和欧盟之间签署新的协议,以应对现代军事和恐怖主义对西方的威胁。此外,该报告也呼吁改变北约运作的方式,包括抛弃“一致通过”的决策机制,以改变目前经常由于遭遇否决票而导致快速行动无法实施的情况。

第三,强化国际合作,推动国际社会按美国的标准和原则实施防扩散。

综合消息:继俄罗斯军方将领日前公开表示不排除先发制人使用核武器后,北约最近拟就一份最新军事报告,提倡推行更激进的改革,包括必要时率先发动核武攻击,藉以制止核武或其它大杀伤力武器的扩散。

战略威慑是美国威慑力量的基础。冷战后,美国努力从由陆基洲际弹道导弹、潜射弹道导弹和战略轰炸机构成的旧三位一体战略核力量,向由进攻性核力量和常规力量、主动与被动的防御系统及灵活反应的基础设施组成的新三位一体战略核力量转变。克林顿时期,美国对国际安全环境十分乐观,基本保持旧三位一体的核力量。小布什政府认为美国面临的国际安全环境比冷战时更糟。九一一事件使小布什政府更加肯定自己的判断。面对“流氓国家”和恐怖分子的威胁,在2002年《核态势审查报告》(Nuclear
Posture Review
Report)中,小布什政府提出建设新三位一体威慑力量,以便在面临威胁时,做出核或非核的更为灵活的反应。奥巴马政府口头表示要降低核武器在国家安全战略中的地位,但实际上继续加强进攻性和防御性威慑力量。美国战略司令部司令凯文·P.切尔顿将军(Kevin
P. Chilton)、国防部助理部长詹姆斯·N. 米勒(James N.
Miller)在《核态势审查报告》发布前表示,美国未来除保持三位一体的战略核力量外,还应保持把未部署之核武器迅速部署到重型轰炸机和战略潜艇上的能力,以此防止技术或地缘政治的巨大变化。为此,美国政府公布了新的可信替代弹头十年战略计划,延长核武器使用寿命。这样做能确保美国在削减战略核武器数量的同时不损害其威慑作用。另外,美国开发了新的战略核潜艇,以取代目前的俄亥俄级战略核潜艇。而即使美国仍然使用现役的俄亥俄级潜艇,也有能力摧毁俄罗斯和中国所有主要城市。

  这一报告是由北约前高官撰写的,其作者中包括了英国前国防部长彼得·英格和美国前参谋长联席会议主席约翰·萨卡什维利,该报告的其他作者还包括德国军方前高官克劳斯·诺曼、荷兰军方前高官亨克·冯·布里蒙和法国前海军上将雅克·兰克萨德等。

作为最重要的政府间国际组织,联合国是美国推行多边合作防扩散的重要平台。九一一事件之后,防扩散形势更加严峻,美国迫切需要通过联合国获得各国支持。2003年9月,小布什总统建议安理会通过宣布扩散大规模杀伤性武器为犯罪的决议,并保证本国管辖范围内的敏感物资的安全。2004年4月,安理会通过由美国起草的1540号决议,要求各国对大规模杀伤性武器的出口、转口、过境和再出口等实施出口控制,并建立最终用户控制,对违反出口控制法的行为给予刑事或民事惩罚,防止非国家实体获取上述物项,并向安理会提交执行决议情况的报告。奥巴马上台后,进一步加强与联合国的合作。他的核不扩散事务特别代表伯克(Susan
Burk)说,美国“期待与各签约伙伴国进行合作,努力确定在增强全球核不扩散机制的具体措施方面现在就有可能达成一致的领域,以及需要做出进一步努力将来或许能达成一致的领域”。

  该报告警告说,核技术的扩散意味着“无核世界将不具有现实前景”。报告也提出了弱化全球性组织如联合国等的主张,并呼吁在“需要立即行动以保护大量人”的地区不经联合国批准也可以采取行动。

冷战后,防止大规模杀伤性武器扩散在美国国家安全战略和外交政策议事日程中的地位不断上升,逐步成为一个最重要的政策目标和关注焦点。作为唯一的超级大国,冷战后美国防扩散政策不仅在相当程度上影响和改变了国际防扩散机制,而且极大地影响了国际社会防扩散的成效。要防止大规模杀伤性武器扩散,美国必须放弃选择性防扩散,集团政治、以意识形态和社会制度画线及坚持维护美国霸权地位的做法,在追求自身和盟国安全的同时,也重视他国的安全,真正以平等、公正的立场对待所有扩散行为。

  新京报报道,这份报告提出了北约改革的蓝图,该报告呼吁对北约保卫其成员国及其国家利益的方式进行修改,幷指出,首先使用核武器进行打击是“必不可少的手段”。

冷战后,防扩散在美国国家安全战略和外交政策议事日程中的地位不断上升,逐步成为美国外交和国家安全战略的一个最重要的政策目标和关注焦点。对于这一重要国际政治现象,国际学界多有研究。大体而言,学者们或关注防扩散与反扩散关系之研究,①或努力探讨反扩散的合法性,②或讨论能否阻止扩散,③或探讨防扩散的对策。④也有学者关注到美国冷战后防扩散政策的演变及其特点,并反思美国冷战后的防扩散战略,但学者们往往持相反的看法,或认为美国防扩散战略没有效果,甚至已崩溃,或者认为它取得了极大的成功。⑤至于为什么造成冷战后的扩散,持传统观点的学者强调外部驱动尤其是“安全困境”的作用,修正主义学者如格雷戈里·J.
拉特雷(Gregory J. Rattray)和威廉·金卡德(William
Kincade)则强调内部因素如声望、政权类型和经济状况等的影响,认为它们在大规模杀伤性武器扩散中发挥了同样重要的作用。⑥很明显,无论是传统观点还是修正主义观点,都忽视了美国政策的影响尤其是其消极影响。

  这份报告目前已经提交给北约和美国军方高层,幷有望在今年4月的布加勒斯特北约峰会上进行讨论。

美国认为,有效的威慑使其他国家采取行动的成本要比不采取行动的成本更高,从而阻止其他国家采取行动。因此,要防止扩散,美国必须建立和实行有效的威慑。

  报告已提交北约和美军方高层

其次,完善防扩散法律、法规,加强执法监督和处罚制裁力度。

  这份报告说:“随着进一步核扩散的危险逼近,核对抗的危险尽管在规模上是有限的,但已经变得具备可能性。”因此,该报告认为:“首先使用核武器必须在冲突升级时作为最终手段来防止大规模杀伤性武器的使用。”

改组和成立新的防扩散机构是美国政府防扩散的最重要举措。1997年11月,国防部长发布防务能力倡议,撤销负责国际安全和扩散政策的助理国防部长职位及其功能,改由负责战略和削减威胁的助理国防部长行使;成立防务威胁削减署(Defense
Threat Reduction Agency,简称DTRA),它由国防部防御特别武器署(Defense
Special Weapons Agency)、现场视察署(On-Site Inspection
Agency)、防务技术安全管理署(Defense Technology Security
Administration)等若干职能部门重组而成,由国防部内专门增加的负责反扩散和核安全的助理部长负责,定期向总统提交大规模杀伤性武器扩散情况报告,并提出应对方案。这一改革提高了国防部在防扩散决策和行动中的地位。此后,防扩散的军事化倾向明显加强。最引人注目的机构调整是1999年4月把军备控制与裁军署(Arms
Control and Disarmament
Agency,简称ACDA)并入国务院。在并入前,与扩散有关的事务分散在各地区事务司(如欧洲和加拿大事务司)和各功能性事务司(如政治、军事事务司),由负责双边事务的副国务卿和负责军备控制与国际安全事务的副国务卿协调。这不利于防扩散。军备控制与裁军署撤并后,军备控制与防扩散被纳入国务院日常事务,由负责军备控制与国际安全事务的副国务卿领导,提高了防扩散在美国外交政策和国家安全战略中的地位和国务院应对大规模杀伤性武器扩散挑战的能力,防扩散成为美国外交政策中最优先的任务之一。

经济惩罚或制裁是防扩散的一个基本工具和重要手段。从理论上说,制裁会增加供应者的代价,并会鼓励外国政府实施更加负责任的防扩散措施,确保其管辖范围内的各种实体不会帮助其他国家开发大规模杀伤性武器。为有效实施防扩散制裁,美国政府积极利用本国有关防扩散法律和联合国等国际组织推动国际社会制裁扩散行为。从克林顿到奥巴马政府,美国越来越多地使用制裁。克林顿政府每年平均8次动用制裁,从2002年到2005年,小布什政府平均每年30次使用制裁手段,⑩奥巴马政府甚至更喜好制裁,其处罚力度也更大。其中金融制裁是美国政府最常使用的制裁手段。从2005到2007年,美国以叙利亚、北朝鲜和伊朗等所谓“流氓国家”共35个实体参与和大规模杀伤性武器扩散有关的行动为由,对它们实施金融制裁。上述各种制裁措施增加了所谓“流氓国家”获得开发大规模杀伤性武器所必需的资金、技术和相关材料的难度,推迟了有关国家获得核武器,为美国和国际社会采取应对措施赢得了时间。

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与冷战时期着重发展战略威慑不同,冷战后,美国在发展核威慑力量的同时,非常重视发展攻防兼备的常规威慑力量。根据威慑理论,建立有效的导弹防御系统将大大增加有关国家部署大规模杀伤性武器的代价,从而阻止扩散。所以,开发和部署导弹防御系统成为美国冷战后防扩散的最重要举措之一。克林顿政府时期,美国开始进行导弹防御系统试验。九一一事件之后,美国积极主张部署一个能够保护美国及其盟国不受各种导弹袭击的防御系统。2002年6月13日,美国正式退出《反弹道导弹条约》(Anti-Ballistic
Missile
Treaty,简称ABM),同年12月17日,小布什命令部署国家导弹防御系统。奥巴马上台后,继续完善导弹防御系统。目前,美国已完成“迄今最具挑战性”的反导试验。美国认为,对目标进行全球快速打击的能力具有很高的威慑价值和战斗效果。因此,美国政府在部署防守之盾的同时,积极开发和部署全球快速打击系统。小布什政府时期就积极发展全球快速打击能力,奥巴马政府则把全球快速打击系统视为一种新的威慑形式,认为它有助于填补由于削减战略核武库留下的空缺,并为美国处理国际危机增加更多选择。因此,奥巴马上台伊始就审查开发可在一小时内对世界任何角落进行精准打击的非核远程打击力量的可行性。

1991年底,美国通过《合作降低威胁法》(Cooperative Threat Reduction
Act),该法要求对俄罗斯和新独立国家储存和拆卸核武器提供援助。该法最初的焦点是防止核扩散,但很快就扩大到防止生、化武器和导弹的扩散。它对冷战后防止大规模杀伤性武器扩散发挥了非常重要的作用。鉴于伊拉克在两伊战争中使用化学武器,为防止生、化武器进一步扩散和使用,1991年,美国制定了《化学和生物武器控制与战争消除法》(Chemical
and Biological Weapons Control and Warfare Elimination Act of
1991),它是美国防化学和生物武器扩散的最重要的一部法律,要求对违反国际法使用化学或生物武器的国家实施制裁。1992年,美国颁布了《伊朗—伊拉克武器防扩散法》(Iran-Iraq
Arms Nonproliferation Act of
1992),延长对两伊的制裁,反对向两伊转移任何有助于获得核生化武器或先进常规武器的物资或技术,并要求对任何帮助它们开发大规模杀伤性武器的国家实施制裁。克林顿上台后,加强了防扩散立法,1994年《防核扩散法》(Nuclear
Proliferation Prevention Act of
1994)要求对那些帮助或教唆获得核武器和那些获得或爆炸核装置的国家实施制裁。2000年,国会通过《伊朗防扩散法》(Iran
Nonproliferation Act of
2000)和《伊朗—伊拉克武器防扩散法》,规定美国将对任何帮助伊朗获得大规模杀伤性武器的国家实施处罚。2005年,美国通过了《伊朗叙利亚防扩散法》(Iran,Syria
Nonproliferation
Act),叙利亚也被美国纳入防扩散的范围。2006年,国会把朝鲜也列为该防扩散法的对象。为阻止导弹扩散,2000年美国制定了《导弹制裁法》(Missile
Sanction Law)。此外,美国政府不断延长《出口管理法》(Export
Administration
Act)的期限。通过上述一系列立法,美国建立了完善的防扩散法律法规体系。

《核不扩散条约》(Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear
Weapons,简称NPT)和国际原子能机构(International Atomic Energy
Agency,简称IAEA)是国际防核扩散机制的重要基础,美国大力利用它们的国际核安全保证系统来保证各国核行为都用于和平目的。在国际社会与美国的努力下,1995年,《核不扩散条约》无限期延长。加入条约的国家不断增多。伊拉克秘密发展核武器的计划曝光后,美国推动国际原子能机构于1998年制定赋予该机构更大权威的安保计划,以提高发现在非核武器国家里的未被报告核行为的几率。九一一事件之后,随着美国防扩散重点的转变,国际原子能机构致力于防止恐怖分子获得或使用大规模杀伤性武器。2001年以后,该机构不仅制定了关于放射性物质的安全和保险行动守则与反击核恐怖主义的行动计划,而且制定了为期四年的核安全计划。

根据冷战后大规模杀伤性武器扩散的具体形势,美国有针对性地制定了新法律,完善了防扩散法律体系。

与各主权国家合作对于美国防扩散意义重大。与北约或友好国家合作是美国政府防扩散政策的重要组成部分。冷战结束初期,北约对防扩散并不积极。经克林顿劝说,1994年1月布鲁塞尔峰会后,北约开始积极对待扩散问题。北约对各国特别是试图加强其外交影响的国家开发大规模杀伤性武器的可能性进行评估,建立负责政治问题和军事问题的防扩散工作组,公布防止大规模杀伤性武器扩散的政策框架,强调“北约必须把政治和军事能力结合起来”,阻止大规模杀伤性武器的扩散和使用。九一一事件之后,美国与北约的合作更加紧密,2002年,北约承诺提高防大规模杀伤性武器扩散的能力。2003年12月,美国与北约建立新的防扩散反应机制,北约15个国家成立反击生、化武器、放射性物质和核武器战斗营,以便在任何地方都能快速地部署处于高度戒备状态的战斗单位,从而履行北约使命。战斗营在2004年6月形成战斗力。2007年11月,美国与北约合作,建立生、化武器、放射性物质和核武器联合防务中心,加强防扩散教育和培训。

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